Tijdelijke subsidieregeling drinkwater BES en rioolwaterzuiveringsinstallatie Bonaire 2026 tot en met 2030

Ingevolge deze wijzigingsregeling is de looptijd van de Tijdelijke subsidieregeling drinkwater BES en rioolwaterzuiveringsinstallatie Bonaire 2022 tot en met 2026 verlengd om ook na 2026 subsidieverstrekking mogelijk te maken. De looptijd is gewijzigd van 2022 tot en met 2026 naar 2026 (vanwege het nog lopende subsidiejaar) tot en met 2030. Er is (aanvullende) subsidie voor 2026 toegevoegd voor Bonaire en Saba alsmede de subsidiebedragen voor 2027. Voor de jaren daarna zijn nog geen bedragen opgenomen, hierover dient nog besluitvorming plaats te vinden in het kader van de rijksbegroting.

Sinds 2018 wordt jaarlijks subsidie verleend aan Bonaire, Sint Eustatius en Saba (hierna: Caribisch Nederland of BES-eilanden) met als doel om de drinkwatertarieven te verlagen, de exploitatietekorten op de afvalwatervoorziening Bonaire gedeeltelijk af te dekken en noodzakelijke investeringen in de infrastructuur voor drinkwater of afvalwater te doen. Daardoor worden de continuïteit, kwaliteit en toegankelijkheid van de openbare drinkwatervoorziening en van de afvalwatervoorziening voor de bevolking geborgd en waar nodig versterkt.

De tariefsubsidie vindt jaarlijks plaats sinds de invoering van kostendekkende tarieven ingevolge de Wet elektriciteit en drinkwater BES (Wedb), in 2016. Vóór 2016 was nog geen sprake van kostendekkende tarieven. Door de invoering daarvan zijn de drinkwatertarieven meer dan voorzien gestegen, waardoor zonder subsidie de openbare drinkwatervoorziening voor een belangrijk deel van de bevolking (dat leeft onder de armoedegrens) niet langer toegankelijk en betaalbaar zou zijn geworden1Het CBS (Monitor Brede Welvaart en SDG’s Caribisch Nederland, samenvatting, 27 november 2025) geeft aan dat het inkomensniveau ligt tussen de 58% en 72% van het doorsnee gestandaardiseerde besteedbaar inkomen in Europees Nederland en dat de relatieve armoede tussen 22 en 24 procent ligt (8 tot 10 procentpunt hoger dan in Europees Nederland). De ernst van de relatieve armoede wordt daarbij afgemeten aan de hand van het inkomenstekort. Dit is de verhouding tussen de armoederisicodrempel (60% van het mediane inkomen van de gehele bevolking) en het mediaan inkomen van de bevolking onder deze drempel. Het inkomenstekort was in 2022 op alle eilanden relatief groot: 35 procent op Bonaire, 25 procent op Saba en 29 procent op Sint Eustatius. In Caribisch Nederland is daarmee het inkomenstekort 6 tot 16 procentpunt hoger dan in Europees Nederland volgens het CBS.. Dit is niet in overeenstemming met de doeleinden van de wet die ertoe strekt dat eenieder toegang heeft tot veilig en betaalbaar drinkwater voor eerste levensbehoeften zoals drinken, koken, wassen en sanitatie. Ook heeft Nederland de toegang tot betaalbaar en veilig drinkwater als mensenrecht erkend2In een toespraak tot de mensenrechtenraad op 3 maart 2008 heeft de toenmalige Minister van Buitenlandse Zaken het recht op water expliciet als mensenrecht erkend. Het recht op water is gebaseerd op artikel 11 en 12 van het Internationaal verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten (brief van de Minister van VROM aan de Tweede Kamer d.d. 26 sept 2008, Kamerstukken II 2008–2009, 31 250 nr 33).. Hierbij is mede van belang dat vanwege het eilandelijke karakter van Caribisch Nederland, de beperkte schaalniveaus en de hoge kosten van de drinkwatervoorziening (dat uit zeewater moet worden geproduceerd, met hoge energie- en transportkosten) deze kosten voor de inwoners aanzienlijk hoger liggen dan in Europees Nederland, bij gemiddeld lagere inkomens.

Daarnaast is investeringssubsidie vereist om de infrastructuur op een voldoende niveau te krijgen en te houden en een deel van de exploitatietekorten af te dekken, zonder welke deze voorzieningen niet in stand zouden kunnen worden gehouden in Caribisch Nederland. De Tijdelijke subsidieregeling drinkwater BES en rioolwaterzuiveringsinstallatie Bonaire 2026 tot en met 2030 (hierna: de tijdelijke subsidieregeling) bevat de kaders voor deze subsidieverlening, zoals de subsidiebedragen voor elk jaar, de doelen en de verstrekking en verantwoording. De tijdelijke subsidieregeling wordt een tot tweemaal per jaar gewijzigd, mede afhankelijk van de begrotingscycli met voor- en najaarsnota en wijziging van omstandigheden. Deze tijdelijke subsidieregeling is gebaseerd op de Kaderwet subsidies I en M en het Kaderbesluit subsidies I en M.

Het tijdvak waarop de tijdelijke subsidieregeling betrekking heeft is gewijzigd en verlengd van 2026 tot en met 2030 (dit was 2022 tot en met 2026), waarbij de vervaldatum van de regeling is verlengd tot 1 januari 2032 (dit was 1 januari 2028). In verband daarmee zijn in de tabel van artikel 3 de kolommen voor de jaren 2022 tot en met 2025 vervallen. Voor de jaren 2027 en volgende zijn nieuwe kolommen opgenomen, met tevens de subsidiebedragen voor 2027. Over de subsidiebedragen voor de jaren na 2027 dient nog nadere besluitvorming plaats te vinden in het kader van de rijksbegroting voor de genoemde jaren. Daarnaast is voor 2026 nog aanvullende subsidie toegevoegd voor Bonaire en Saba.

De subsidie draagt bij aan verlaagde vaste drinkwatertarieven en aan de meerjarige financiële stabiliteit en financieringsmogelijkheden van de exploitanten van de drinkwaterbedrijven in Caribisch Nederland en van de rioolwater-zuiveringsinstallatie (RWZI) Bonaire, waarvoor meerjarige zekerheid met betrekking tot de inkomsten vereist is.

De verlenging met de genoemde jaren en subsidie voor 2027 zijn van belang voor de inwoners van Caribisch Nederland om toegang te houden tot betaalbaar en veilig drinkwater en (voor Bonaire), om te kunnen beschikken over een adequate riolering en afvalwaterzuivering. Dit is ook van belang voor de bescherming en herstel van het koraal en het toerisme op het eiland.

Artikel 4.10 van de Comptabiliteitswet is niet van toepassing (met verplichting tot het opnemen van een horizonbepaling en bijzondere procedurele eisen aan een verlenging), omdat dat artikel alleen geldt voor subsidieregelingen waarop titel 4.2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing is en waarvan de verstrekking als een subsidie is aangemerkt in de begroting. Titel 4.2 van de Awb is niet van toepassing op de subsidieverstrekking in Caribisch Nederland. Dit volgt uit artikel 3 van de Invoeringswet openbare lichamen BES3Kamerstukken II 2008–2009, 31 957, nr. 3, blz. 11 (memorie van toelichting bij de Invoeringswet Openbare Lichamen BES)., zoals ook is bevestigd door de Afdeling advisering van de Raad van State in haar advies met betrekking tot het toenmalige voorstel van wet voor de Wet elektriciteit en drinkwater BES4Advies van 22 augustus 2014, No. W15.14.0174/IV, punt 2.. Bovendien wordt deze verstrekking in de begroting niet aangemerkt als subsidie, maar als Bijdrage aan medeoverheden.

Er zijn geen gevolgen voor de regeldruk waaronder de administratieve lastendruk van burgers en bedrijven. De effecten voor de burger zijn positief, namelijk een langere periode van verlaagde vaste drinkwatertarieven en een verbeterde ondersteuning van de openbare drinkwatervoorziening en van de afvalwatervoorziening, hetgeen in het belang is van volksgezondheid, milieu en economie in Caribisch Nederland. De wijzigingsregeling leidt op zichzelf niet tot een verplichting om een afvalwaterheffing in te voeren maar bevat alleen de in bestuurlijk overleg en door de Europese Commissie gestelde voorwaarde dat deze wordt ingevoerd (als voorwaarde voor verdere exploitatiesubsidie)5Agreement No.9917/NEA, Financing agreement between The European Commission and the Netherlands Antilles, Bonaire Sewerage and sanitation project, pag. 11,‘6. Special conditions (...)1. Adoption and enforcement of a legal framework during the implementation period of the project by the involved entities (considering the following components):Regulation for setting up and collection of tariffs for water consumption, treatment and irrigation. Dat wordt nu ook in het kader van de tijdelijke subsidieregeling expliciet mogelijk gemaakt. Gelet op artikel 3, tweede lid, aanhef en onderdeel c, Instellingswet ATR62. In afwijking van het eerste lid hoeven niet voor advies aan het adviescollege te worden voorgelegd:c. ministeriële regelingen die behoren tot bij regeling van Onze Minister, handelende in overeenstemming met het gevoelen van de ministerraad, aangewezen categorieën, vanwege de beperkte regeldrukeffecten; en artikel 2, aanhef en onderdelen b en d, Regeling procedures Adviescollege toetsing regeldruk7Als ministeriële regelingen als bedoeld in artikel 3, tweede lid, onderdeel c, van de wet, worden aangewezen ministeriële regelingen die uitsluitend bestaan uit:b. de vaststelling of wijziging van bedragen, tarieven of percentages;d. de verlenging van tijdelijke regelingen;. is de ontwerpregeling niet voor advies voorgelegd aan het Adviescollege toetsing regeldruk.

Er is afgezien van internetconsultatie omdat deze wijzigingsregeling geen (noemenswaardige) gevolgen voor burgers, bedrijven en instellingen heeft (geen verandering in verplichtingen en rechten, administratieve lasten of uitvoeringslasten). Er zijn geen ingrijpende veranderingen in de rechten en plichten van burgers en bedrijven noch ingrijpende gevolgen voor de uitvoeringspraktijk. Over invoering van een afvalwaterheffing door het eilandsbestuur zijn eerder bestuurlijke afspraken gemaakt en voorwaarden gesteld, met name ook door de Europese Commissie. De invoering daarvan volgt niet als verplichting uit deze regeling maar is in het kader van deze regeling opgenomen als mogelijk te stellen voorwaarde voor verdere subsidieverlening. Met de eilandsbesturen en drinkwaterbedrijven en de beheerder van de RWZI Bonaire vindt verder structureel overleg plaats over continuering en aanwending van de subsidie en de daarvoor gestelde voorwaarden.

Het overgangsrecht (artikel II) voorziet er verder in dat de tijdelijke subsidieregeling, zoals die luidde op het tijdstip onmiddellijk voorafgaand aan deze wijziging, van kracht blijft op de tot dat tijdstip verleende subsidie. Dit sluit aan bij artikel II van de eerdere verlenging uit 20238Regeling van de Minister van Infrastructuur en Waterstaat van 17 november 2023, nr. IENW/BSK-2023/342378, tot wijziging van de Tijdelijke subsidieregeling drinkwater BES en rioolwaterzuiveringsinstallatie Bonaire 2018 tot en met 2024 (actualisatie, verlenging looptijd en verbetering flexibiliteit 2023). waarin soortgelijk overgangsrecht was opgenomen voor de (op basis van de tijdelijke subsidieregeling zoals die toen luidde) over de kalenderjaren 2018 tot en met 2021 verstrekte subsidie.

De wijzigingsregeling treedt in werking met ingang van de dag na de datum van uitgifte van de Staatscourant waarin zij wordt geplaatst en werkt terug tot en met 1 januari 2026. Reden voor de terugwerkende kracht is dat de wijzigingsregeling tevens aanvullingen op de subsidieverstrekking over 2026 bevat en dat de regeling van inwerkingtreding van de regeling hiermee moet corresponderen. Hiermee wordt afgeweken van de in artikel 4.17, tweede lid, van de Aanwijzingen voor de regelgeving voor ministeriële regelingen genoemde vaste verandermomenten en van de ingevolge het vierde lid van dat artikel in dit geval geldende minimuminvoeringstermijn van twee maanden. Dit is vereist met het oog op het grote openbare belang van het in een goede staat brengen en houden van de drinkwater- en afvalwatervoorzieningen in Caribisch Nederland, en van de toegang tot die voorzieningen voor de bevolking, tegen betaalbare tarieven. De terugwerkende kracht leidt niet tot benadeling van rechten van derden.

In het eerste lid, onderdeel a, en tweede lid van artikel 2 is de nieuwe (verlengde) looptijd opgenomen. De daarin eerder opgenomen looptijd ‘de kalenderjaren 2022 tot en met 2026’ is gewijzigd in ‘de kalenderjaren 2026 tot en met 2030’. Dit betreft de kalenderjaren waarover subsidie wordt of nog kan worden verstrekt. De tijdelijke subsidieregeling blijft tot 1 januari 2032 van kracht in verband met de afwikkeling van subsidies over de jaren tot en met 2030.

In onderdeel b is de zinsnede ‘met ingang van het kalenderjaar 2022,’ vervallen, deze is uitgewerkt en heeft geen betekenis meer.

In het tweede lid is verder verduidelijkt dat de subsidie vanuit het Rijk ten behoeve van de exploitatie van de RWZI Bonaire de dekking van een deel van de exploitatietekorten betreft. Dit is de facto steeds het geval geweest. De formulering sluit daardoor beter aan bij de subsidieverstrekking zoals deze steeds beoogd is en ook daadwerkelijk heeft plaatsgehad.

Sinds 2019 is in het kader van de besluitvorming m.b.t. de bouw van de RWZI Bonaire steeds afgesproken (en als voorwaarde voor een financiële bijdrage gesteld, o.a. door de Europese Commissie9Bonaire – International Partnerships – European Commission) dat de exploitatiekosten (deels) door een afvalwaterheffing worden gedekt. Sinds 1 januari 2023 bestaat daartoe ook een wettelijke basis10Wet van 16 november 2022 tot wijziging van de Wet elektriciteit en drinkwater BES (bevorderen uitvoerbaarheid), wijziging van de Wet volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en milieubeheer BES en de Wet financiën openbare lichamen BES (uitbreiding van de zorgplicht voor afvalwater en verbreden heffingsgrondslag) en de Warenwet BES (afstemming drinkwaterwetgeving) (Stb 511), in de vorm van het per die datum gewijzigde artikel 57a van de Wet financiën openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Artikel 57a bepaalt:

‘Onder de naam afvalwaterheffing kan ter bestrijding van de kosten die voor het openbaar lichaam verbonden zijn aan het beheer van afvalwater een belasting worden geheven van degenen die, al dan niet krachtens een zakelijk of persoonlijk recht, feitelijk gebruik maken van een perceel ten aanzien waarvan krachtens artikel 4.25 van de Wet volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en milieubeheer BES een verplichting geldt tot het beheer van afvalwater als bedoeld in die wet’.

Sinds 1 januari 2023 is weliswaar een afvalwaterverordening met afvalwaterheffing van kracht maar het tarief is vooralsnog vastgesteld op nul. Er is ook in 2026 nog geen sprake van een afvalwaterheffing die daadwerkelijk bijdraagt in de exploitatiekosten van de RWZI. De investeringsbijdrage van de Europese Commissie11Agreement No.9917/NEA, Financing agreement between The European Commission and the Netherlands Antilles, Bonaire Sewerage and sanitation project, pag. 11,‘6. Special conditions (...)1. Adoption and enforcement of a legal framework during the implementation period of the project by the involved entities (considering the following components):• Regulation for setting up and collection of tariffs for water consumption, treatment and irrigation.,12Zie ook ‘Beleidsevaluatie van de Garantiestelling voor het Bonaire riolerings- en waterzuiveringsprogramma’, 17 januari 2024, pag. 6 (Brief aan Eerste Kamer met kenmerk 2008-0000581637:‘In 2009 heeft de Europese Commissie via het 9de Europees Ontwikkelingsfonds subsidies toegekend aan onder andere de Stichting Ontwikkeling Nederlandse Antillen (SONA) voor het implementeren van het riolerings- en waterzuiveringsprogramma op Bonaire (RZWI), met een aanvangsbudget van € 19,062 miljoen’(...). De EC stelde als voorwaarde dat SONA een financiële garantie moest verstrekken. Deze eis werd vervuld door een comfort letter van de Nederlandse overheid, verstrekt door het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK)’. en de jaarlijkse subsidie van de Minister van Infrastructuur en Waterstaat ten behoeve van de dekking van (een deel van) het exploitatietekort zijn steeds gebaseerd op de afspraak en voorwaarde dat een afvalwaterheffing wordt ingevoerd t.b.v. de kosten van exploitatie (naast andere inkomsten om de exploitatie te financieren zoals verkoop van het effluent; ook is inmiddels sprake van mogelijke bijkomende andere bronnen zoals een natuur- en toeristenbelasting om de exploitatiekosten te dekken). Hierbij zijn de exploitatiekosten zoals berekend door KPMG (2019) het uitgangspunt. De subsidie voor de afdekking van het exploitatietekort is steeds verleend vanuit dit perspectief, met een beoogd tijdelijk en afnemend karakter13Zie in dit verband verder de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet vrom BES en de Wet financiën openbare lichamen BES, Kamerstukken II 2021–2022, 36 050, nr. 3, algemeen deel (par. 3.1, 3.5) en bij de artt. II en III..

Omdat de invoering van een afvalwaterheffing met een tarief hoger dan nul tot dusver niet is gerealiseerd is er aanleiding om invoering als voorwaarde te kunnen gaan stellen voor verdere subsidieverlening. Niet verwacht kan worden dat de (gedeeltelijke) afdekking van het exploitatietekort vanuit het Rijk onverminderd door gaat terwijl onvoldoende gevolg wordt gegeven aan langjarige bestuurlijke afspraken en voorwaarden m.b.t. het dekkend krijgen van de exploitatiefinanciering met gebruik van o.a. de afvalwaterheffing. Ook de Europese Commissie volgt deze ontwikkelingen nauwlettend en zou kunnen overgaan tot terugvordering van de eerder verleende bijdrage in de aanleg van de RWZI indien niet aan de voorwaarde wordt voldaan.

Met het oog hierop is (op basis van artikel 4, eerste lid, aanhef en onderdeel g, van het Kaderbesluit subsidies I en M) in artikel 2 van de tijdelijke subsidieregeling een nieuw vierde lid opgenomen. Daarin wordt bepaald dat een afvalwaterheffing ter bestrijding van de kosten die voor het openbaar lichaam verbonden zijn aan het beheer van afvalwater als bedoeld in artikel 57a van de Wet financiën openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba wordt ingevoerd, als mogelijk te stellen voorwaarde voor (verdere) subsidie voor de afdekking van de exploitatietekorten van de RWZI. Indien niet aan deze voorwaarde wordt voldaan kan afwijzend worden beslist op de aanvraag.

In dit verband wordt voorts nog gewezen op hetgeen in de memorie van toelichting bij het eerdergenoemde wetsvoorstel14Pag. 16 van de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet elektriciteit en drinkwater BES (bevorderen uitvoerbaarheid), wijziging van de Wet volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en milieubeheer BES en de Wet financiën openbare lichamen BES (uitbreiding van de zorgplicht voor afvalwater en verbreden heffingsgrondslag) en de Warenwet BES (afstemming drinkwaterwetgeving) (Kamerstukken II 2021–2022, 36 050 nr. 3). is opgemerkt m.b.t. de mogelijkheden tot kwijtschelding van de heffing:

‘Van de afvalwaterheffing kan kwijtschelding worden verleend. In artikel 84, eerste lid, van de Wet fin BES wordt bepaald dat de in artikel 8.58 van de Belastingwet BES bedoelde vrijstelling met betrekking tot eilandbelastingen wordt verleend door de in artikel 67, tweede lid, onderdeel c, bedoelde (met de heffing belaste) eilandambtenaar. Op grond van het tweede lid van dat artikel kan de eilandsraad bepalen dat in het geheel geen dan wel gedeeltelijke kwijtschelding wordt verleend. Op grond van het derde lid kan het bestuurscollege de belasting geheel of gedeeltelijk oninbaar verklaren. Het daartoe strekkende besluit ontheft de eilandambtenaar belast met de invordering van eilandbelastingen van de verplichting verder pogingen tot invordering te doen. De Uitvoeringsregeling Belastingwet BES bevat nadere regels (artikelen 8.19 –8.26) als bedoeld in artikel 8.58 van de Belastingwet BES’.

De tabel in artikel 3 (Budget subsidie drinkwater en afvalwater Caribisch NL (bedragen in EUR x € 1.000) is gewijzigd. De kolommen behorend bij de jaren 2024 en 2025 zijn vervallen. Voor 2026 zijn de bedragen voor Saba en Bonaire (beperkt) verhoogd. Er zijn kolommen voor de jaren 2027 tot en met 2030 met de subsidiebedragen voor 2027 toegevoegd. Over de jaren na 2027 dient nog besluitvorming in het kader van de rijksbegroting plaats te vinden.

In artikel 11 is de vervaldatum van de tijdelijke subsidieregeling aangepast in verband met de gewijzigde looptijd (2026 tot en met 2030). De nieuwe vervaldatum is vastgesteld op 1 januari 2032. Daarmee blijft de regeling van kracht tot en met 31 december 2031 met het oog op de afwikkeling van subsidies, verstrekt tot en met 2030.

In verband met de gewijzigde looptijd is in artikel 12 de citeertitel aangepast en gewijzigd in ‘Tijdelijke subsidieregeling drinkwater BES en rioolwaterzuiveringsinstallatie Bonaire 2026 tot en met 2030’.

Artikel II bevat het overgangsrecht. Kortheidshalve wordt verwezen naar het algemeen deel van de toelichting, de voorlaatste alinea.

Voor een toelichting op de regeling van de inwerkingtreding wordt kortheidshalve verwezen naar het algemeen deel van de toelichting, de laatste alinea.